Clase 11, Curso CLACSO: Las reformas constitucionales como estrategia política y política económica: El caso de Ecuador.

Nota. En las próximas semanas escribiré mis notas de clase para el seminario virtual del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) que dictaré sobre lucha política y estrategia constitucional. Las notas de esta entrega no están editadas, así que apreciaría sus comentarios sobre el particular. Esta es la décimo-primera clase.

La Constitución ecuatoriana del 2008 del Ecuador gira entorno al concepto del “buen vivir” - un cúmulo de derechos económicos reconocidos por el Estado y cuya aplicación es responsabilidad expresa en el marco de sus poderes (Artículo 3.5 y Capítulo II).

La Constitución ecuatoriana es singular, no sólo en la demarcación de un catálogo extenso de derechos vinculados al “buen vivir”, sino también porque señala, a nivel constitucional, que entidad estará encargada de “planificar el desarrollo nacional, erradicar la pobreza, promover el desarrollo sustentable y la redistribución equitativa de los recursos” como parte de ese objetivo. Así, el Artículo 279 encarga al Consejo Nacional de Planificación, y su secretaría técnica, (la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, SENPLADES) el formular los lineamientos específicos para realizar ese plan. Así, vemos en el marco constitucional ecuatoriano un énfasis en la política económica como una manera de legitimar el orden político establecido.

Este modelo constitucional está amparado en dos pilares, uno teórico y otro institucional: en efecto, tal como señala Andrade, la Constitución ecuatoriana surge de las ideas neoconstitucionalistas, que plantean la validez de una lectura moral del marco constitucional. Sin embargo, a nivel institucional esa lectura está validada en la participación directa de la ciudadanía, cuyo poder está amparado en el Poder Ejecutivo, que actúa como garante de tal participación. Así, no sólo en el SENPLADES, sino en otros cuerpos colegiados, como el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (cuyos representantes son escogidos entre personas postuladas por la sociedad civil mediante procesos de calificación a cargo de entidades no-representativas) coexisten a nivel constitucional este tipo de mecanismos de participación directa paralelos a mecanismos representativos, como aquellos que otorgan de legitimidad al Poder Legislativo (mediante el voto).

A pesar de la originalidad del sistema, que establece contrapesos a lo largo y ancho de su estructura, existen ciertas inquietudes sobre cuán efectivo es el respeto a tales garantías, y sobre si tal participación es independiente si está mediatizada por el Poder Ejecutivo. Así, la Constitución del 2008 propone fuertes poderes legislativos del Presidente, quien al tener mayoría legislativa, encuentra mucho más eficiente internalizar tales poderes. El problema radica en qué pasará si tal mayoría no persiste (como es natural). En caso de que el legislativo asume una actitud más contestaria, ¿cómo se distribuirá la capacidad del Estado de asumir las riendas de la aplicación de un agenda política tan ambiciosa? y más importante aún, ¿cómo se distribuirá, igualmente, la legitimidad de esta rama del Estado con respecto a otras ramas “directas”? En ese sentido, el “cómo” se diseñan y a quién responden los contrapesos constituyen cuestiones medulares a futuro, y hoy generan un interesante debate.

La justificación para la existencia de este complicado sistema es la regulación de la “desigualdad”, y su reconceptualización en “equidad en la economía”. Si bien quienes están involucrados en el proceso de planificación en SENPLADES reconocen que esta planificación es “temporal” (v. el documento de Serrano Mancilla), también proponen que este sistema busca reformular las restricciones que aparecen la formulación clásica de la democracia liberal, donde los contrapesos que en su momento se diseñaron para romper la contradicción que existía entre sufragio universal y el capitalismo. Sin embargo, este es un argumento débil: el capitalismo y el sufragio universal han coexistido en las democracias más avanzadas por más de cien años. Asimismo, las democracias avanzadas han generado una gran gama de mecanismos para hacerle frente a estas contradicciones - como se aborda en la literatura de “variedades de capitalismo”. Así, el diseño de mecanismos de representación directa, es un mecanismo nuevo, pero no es el único que se ha ensayado, y tampoco ha sido el único exitoso.

Sin embargo, tal como aparece en esa literatura obra sobre variedades del capitalismo, el único factor conductor entre la variopinta caracterización de diversas formas de organización estatal fueron los condicionantes históricos, políticos y sociales que cada sociedad experimentó en su transición a tales variedades. Así, vale recordar que Ecuador a lo largo de su historia tuvo 20 Constituciones, y dos (1998 y 2008) en el transcurso de una década de inestabilidad. Así, esta Constitución refleja en su extensión y aplicación, más que una carta fundamental, un catecismo de derechos que sirven como un punto de discusión política, y no necesariamente como un cúmulo ejecutable de leyes - así, tal como sugiere Andrade, existe una lectura simbólica desvinculada del ejercicio real.

Esa apreciación me parece válida, pero un poco dura. Si bien el ejercicio político de la Constitución es precisamente eso, una cuestión de poder que depende de las circunstancias, lo cierto es que tiene ciertos contrapesos (si bien no me convence su diseño, ni tampoco que tales contrapesos vienen a expensas de un mayor poder legislativo en manos del Ejecutivo). Tales contrapesos quizás no tengan mayor poder si se enfrentan al Poder Ejecutivo, pero sí pueden detener otro tipo de intereses que buscan coexistir alrededor de la órbita de la Jefatura de Estado.

Incluso un crítico duro de la administración, como Basabe-Serrano, reconoce que esta muy peculiar concentración de poder da lugar a un sistema jerarquizado pero competitivo, donde los funcionarios compiten dentro del rango de sus funciones. Esta competencia es mejor que un sistema burocratizado, pero es una forma de contrapeso que genera incentivos perversos: por ejemplo, contrario a un sistema burocratizado donde cada nicho administrativo mantiene espacios de poder y rentas respecto a los demás puntos organizativos del Estado en condición de igualdad (por motivos racional-legales, como diría Weber), un sistema competitivo generará concentración de rentas en manos de distintas dependencias a la larga, y dependiendo de la actuación estratégica del Órgano Ejecutivo. Así, en el sistema reinará la incertidumbre, ya que no existirá forma de deslindar la dinámica del sistema. En esa incertidumbre radica la debilidad más patente del sistema.

Por eso, creo que es necesario pensar cómo el diseño de los contrapesos, y a quién responden es importante: un sistema complejo que al final no depende de grupos de interés claramente identificables puede ser contraproducente. En efecto, la idea de establecer contrapesos no es para eliminar el desarrollo de facciones, sino para canalizar tales facciones dentro del andamiaje gubernamental: Por eso, quizás en vez de crear mecanismos directos, quizás la alternativa sea organizar grupos de interés respecto a distintos temas, y permitir su participación a través de distintos órganos diseñados para tal efecto. Está de más decir que esta es una alternativa arriesgada, ya que tales grupos de interés no contarán con preferencias unidimensionales, y por estar engarzados con otros grupos, no necesariamente serán “puros” en su accionar (lo que es comprensible).

Finalmente, es importante destacar que la Constitución del 2008 se arropa en tipo de legitimidad económica muy distinta al reconocimiento de derechos políticos - más que garantizar el típico catálogo de derechos anclados a la libertad individual (y sobre el cuál descansan los demás derechos y deberes entorno a la contratación económica), la Constitución del 2008 se basa en un derecho a vivir bien (y no al derecho a la vida, a la libertad y la felicidad por separado, como aparece en la Declaración de Independencia de EEUU de 1776). Así, la legitimidad del Estado, tal como se enmarca en su ley fundamental, no reside en garantizar tales libertades, sino facilitar este tipo de disfrute. Esta es una espada de doble filo ya que este tipo de constituciones son caras, ya que necesitan de amplios recursos para siquiera poder cumplir parte de esta batería de catálogos. En la medida que tales recursos no se consigan, el Estado deberá recaer más en la redistribución y no en la generación de riqueza (que ahora se apoya en precios alto de los combustibles).

Así, quedan algunas preguntas para la reflexión:

 ¿Existe tensión natural entre los mecanismos representativos y directos, tal como aparecen en las leyes fundamentales, en democracia?

Esa es una pregunta de vieja data, pero que incluso hoy es motivo de numerosos debates. No obstante, en la Antigüedad tal discusión se cifraba en términos de gobiernos virtuosos y degenerados (por ejemplo, la diferencia entre democracia y demagogia en Aristóteles). En ambas lo que importaba no era cómo ocurría la participación, sino cómo se encaminaba.

Así, el gobierno repúblicano se entiende como una combinación entre el poder concentrado en uno, pocos y muchos (algo que sería desarrollado en su división tripartita a través de los mecanismos de representación en Montesquieu). No obstante, ¿acaso la aparición de diseños como el ecuatoriano trastocan esta combinación que aparece en gobiernos republicanos?

 ¿Cómo reconciliar el costo y los beneficios de las garantías que aparecen en una Constitución?

Así, parte de la lucha política que se expresa en diseño constitucional parte del reconocimiento de derechos de forma permanente. Sin embargo, el costo de algunos derechos es más oneroso que otros (existe una rica literatura sobre este tema, y sobre el costo de los mecanismos de decisión que no es posible abordar aquí). Así, una de las razones por la cual la Constitución del 2008 plasma de manera importante la política redistributiva como una forma de pagar por estos derechos. No obstante, la redistribución tiene consecuencias, ya que a partir de cierto punto disminuye irremediablemente en crecimiento económico y acelera la polarización social. En medio de estas circunstancias ¿cómo es posible alcanzar un delicado balance?

 
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